În esență, o reformă fără finanțare este o reformă fără putere reală de implementare. Sustenabilitatea reformei trebuie să se afle în centrul tuturor proceselor de planificare, iar acest lucru presupune inclusiv schimbări bine gândite în arhitectura fiscală.
La sfârșitul anului trecut, am participat la Tașkent, în Uzbekistan, la primul Forum regional „Autoguvernarea locală în Asia Centrală”, unde am reprezentat SALAR International în cadrul discuțiilor despre reforma fiscală și finanțarea administrației publice locale. Subiectele abordate au inclus atât provocările, cât și oportunitățile generate de procesele de reformă teritorială din Armenia, Suedia și Albania.
Unul dintre rezultatele forumului a fost explorarea posibilității de a crea o platformă sustenabilă, dedicată abordării problemelor comune de dezvoltare la nivel subnațional în Asia Centrală. Printre prioritățile discutate s-au numărat autoguvernarea locală, dezvoltarea comunitară, crearea unui climat favorabil investițiilor, protecția mediului, promovarea participării femeilor și tinerilor, precum și consolidarea parteneriatelor intra-regionale și transfrontaliere.
Experiența țărilor candidate la Uniunea Europeană a prezentat un interes deosebit la Tașkent, regiunea privind procesul de aderare la UE ca pe o sursă de inspirație pentru propriul parcurs de dezvoltare. Deși Armenia nu este țară candidată, aceasta a fost menționată drept un exemplu relevant, inclusiv datorită poziționării sale geopolitice în apropierea Asiei Centrale.
În cadrul proiectului SALAR International din Armenia, axat pe sprijinirea reformei de descentralizare, a fost realizată o analiză a decalajului fiscal. Aceasta a arătat clar că o descentralizare fiscală bine planificată poate contribui la un echilibru mai bun în dezvoltarea națională și poate reduce inegalitățile regionale. Acest lucru este posibil prin lărgirea bazei de impozitare, diminuarea disparităților fiscale și alocarea mai eficientă a resurselor.
Autoritățile locale sunt, în mod firesc, mai aproape de nevoile oamenilor și ale comunităților. Ele pot identifica mai bine prioritățile locale, pot răspunde mai rapid la probleme și pot evita suprapunerile de responsabilități între diferite niveluri ale administrației. În același timp, o repartizare clară a competențelor înseamnă și o responsabilitate mai clară pentru rezultate sustenabile. Astfel, pot fi evitate așa-numitele „capcane ale mandatelor nefinanțate”, situații în care autorităților locale li se atribuie responsabilități noi, fără resursele necesare pentru a le îndeplini.
În concluzie, amalgamarea poate fi cea mai potrivită cale înainte, prin crearea unor unități administrative mai funcționale și cu o capacitate mai mare. Totuși, este esențial ca direcția să fie clară încă de la început, inclusiv pentru perioada de după amalgamare. Finanțarea trebuie să urmeze reforma, nu să rămână în urma ei.
În Republica Moldova, reforma de amalgamare încurajează fuziunile voluntare ale autorităților publice locale printr-un pachet de sprijin financiar și structural. Guvernul prevede un buget total de stimulare de 6,49 miliarde de lei pentru perioada 2026-2030, la care se adaugă un buget mai larg de reformă, în valoare de 8,8 milioane de euro, destinat eficientizării guvernării locale și îmbunătățirii accesului cetățenilor la servicii publice.
Un element important al finanțării reformei este legat și de fondurile europene de preaderare, care ar urma să devină disponibile până în 2028. Acestea pot oferi un stimulent suplimentar autorităților publice locale, astfel încât noile unități amalgamate să poată funcționa eficient imediat după alegerile locale generale din 2027.
Totuși, experiența altor state arată că reformele de amalgamare vin la pachet cu provocări importante. În Albania, descentralizarea fiscală a urmărit să ofere autorităților locale mai multă autonomie în gestionarea finanțelor, printr-o combinație de venituri proprii și transferuri interguvernamentale. Autoritățile locale au anumite atribuții privind taxele locale, cum ar fi impozitul pe proprietate și taxele pentru servicii, iar în paralel primesc transferuri de la guvernul central, atât condiționate, cât și necondiționate.
Reforma administrativă din Albania, realizată în 2015, a avut drept scop crearea unor unități administrative mai funcționale. Cu toate acestea, decalajele financiare și diferențele de capacitate administrativă dintre autoritățile locale au rămas semnificative. Sistemul a continuat să fie influențat de o tradiție puternic centralizată, iar multe administrații locale întâmpină în continuare dificultăți în gestionarea resurselor financiare și în prestarea adecvată a serviciilor publice.
Comparativ cu Albania, Republica Moldova este mai descentralizată în ceea ce privește competențele atribuite autorităților publice locale, în special în domenii precum finanțarea și gestionarea unor servicii sociale. Acest lucru poate reprezenta un avantaj pentru implementarea reformei de amalgamare, chiar dacă riscurile politice sunt mai complexe.
Experiența Suediei din anii 1970 oferă o altă perspectivă. Reforma de amalgamare a fost considerată un succes din punctul de vedere al centralizării și eficientizării serviciilor de bunăstare socială. Baze fiscale municipale mai mari au permis o distribuție mai echilibrată a resurselor și au contribuit la asigurarea unor standarde similare de servicii pentru cetățeni, indiferent de regiunea în care locuiau.
Reforma suedeză a generat, de asemenea, economii de scară pe termen lung în cheltuielile administrative generale, prin centralizarea unor operațiuni care anterior erau fragmentate și ineficiente. Pe de altă parte, prin comasarea forțată a sute de municipalități mici în unități mai mari, statul a acordat prioritate eficienței administrative în detrimentul participării civice și al reprezentării democratice locale.
Aceasta este una dintre diferențele esențiale față de Republica Moldova, unde amalgamarea este voluntară în etapa actuală, înainte de a deveni normativă în perspectiva alegerilor locale generale din 2027. Guvernul oferă autorităților publice locale timp pentru a se pregăti și pentru a lua decizii informate înainte de aplicarea unor măsuri obligatorii. De asemenea, Republica Moldova a avut posibilitatea să studieze și să învețe din traiectoriile de reformă ale altor state, adaptându-și propriul model la contextul național.
Dintr-o perspectivă suedeză, s-ar putea argumenta că amalgamarea ar trebui să fie mult mai amplă pentru a ajunge la o structură administrativă mai funcțională și mai rațională. Există un argument solid potrivit căruia amalgamarea voluntară, fără norme clare, criterii bine definite și hărți ale unităților care pot și ar trebui să fie amalgamate, riscă să producă rezultate suboptime. Unele autorități locale ar putea alege selectiv partenerii de amalgamare, în timp ce altele ar putea rămâne în urmă.
În orice scenariu, etapa de amalgamare obligatorie va trebui, probabil, să reorganizeze unele dintre unitățile formate voluntar, pentru a se asigura că toate autoritățile locale fac parte din clustere sau constelații administrative cu adevărat funcționale. În același timp, acesta ar putea fi cel mai realist pas posibil în acest moment, având în vedere numărul foarte mare de unități administrativ-teritoriale din Republica Moldova, 892 în total, și nevoia evidentă de schimbare față de situația actuală.
În contextul reformei administrației publice locale și al parcursului de aderare la Uniunea Europeană, atenția este acum îndreptată spre Republica Moldova. Procesul avansează rapid, dar, așa cum se spune, nu există un moment mai potrivit decât prezentul.
